在我國工業(yè)化和快速城鎮化進(jìn)程中，由于二元的戶(hù)籍制度和土地制度，在城市建成區或城市開(kāi)發(fā)邊界內部形成了城中村。這些城中村為郊區農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和流動(dòng)人口居住和就業(yè)發(fā)揮了重要作用，但也存在居住環(huán)境簡(jiǎn)陋、安全性差、基礎設施和公共服務(wù)短缺、環(huán)境污染、社會(huì )治理難等一系列問(wèn)題。根據以人民為中心的城市治理理念，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議通過(guò)了《關(guān)于在超大特大城市積極穩步推進(jìn)城中村改造的指導意見(jiàn)》，為城中村改造工作提供了明確的指導方向，通過(guò)改造提供高品質(zhì)和低價(jià)的房屋供應，完善基礎設施和服務(wù)，改善居住環(huán)境，推動(dòng)超大特大城市加快轉變發(fā)展方式，建設宜居、韌性、智慧的現代化城市。
城中村改造應穩步推進(jìn)。城中村涉及城市和農村兩個(gè)空間治理和行政管理單元。城中村改造既是空間再造的經(jīng)濟利益再分配，以及社會(huì )網(wǎng)絡(luò )變革和鄉土情感的變遷，又是從鄉村社區到城市社區治理的變化。因此，在推進(jìn)過(guò)程中，可能會(huì )遇到政策不完備及銜接不夠、部分改造標準缺失、融資難等問(wèn)題。這需要深入分析城中村的現狀和問(wèn)題，提出切實(shí)可行的改造思路，創(chuàng )新政策，完善政策措施和改造標準，明確前期、改造、運營(yíng)等全生命周期流程，為改造項目標準化、規范化實(shí)施和管理提供依據。應堅持有為政府、有效市場(chǎng)，并充分征得人民群眾的支持，有序有力穩步推進(jìn)城中村改造。
城中村改造應分類(lèi)施策。改造模式按照改造主體在改造過(guò)程中的主導關(guān)系可以分為政府主導、市場(chǎng)主導、村集體主導，按照建筑物的改造內容分為拆除新建、保留整治、拆整結合，按照改造標準分為低中高標準，按照改造流程重點(diǎn)分為土地征收流轉、物質(zhì)空間改造、社會(huì )文化環(huán)境改造等模式，按照對流動(dòng)人口權益的保護分為包容性和排斥性等。這些模式都有不同的適用范圍，各有優(yōu)缺點(diǎn)。目前關(guān)注較多的是拆除新建、保留整治、拆整結合三種模式，針對不同類(lèi)型的城中村，需要加強調查摸底，收集村集體、村民和外來(lái)人口的意愿，加強項目的生成機制，并制定相應的改造方案，提供相應的規劃和融資、財稅等政策支持。
國家應加大對超大特大城市政府在財稅、金融政策等方面的支持。通過(guò)現有渠道適當給予財政專(zhuān)項資金補助，納入地方政府專(zhuān)項債券支持范圍。設立城中村改造專(zhuān)項借款，鼓勵銀行提供城中村改造貸款，專(zhuān)款專(zhuān)用，封閉管理。符合條件的項目適用棚改有關(guān)稅費政策。
這要求超大特大城市政府在國家的大力支持下，要提高政治站位，主動(dòng)擔負起主體責任，系統謀劃，統籌安排，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。政府、企業(yè)和金融機構密切合作，在城中村居民廣泛參與下，積極做好調查摸底，明確城中村范圍，科學(xué)編制改造規劃，提出改造實(shí)施方案，建立項目清單，明確改造目標和方式，分類(lèi)推進(jìn)，做好土地房屋征收、企業(yè)搬遷、居民安置等工作；多渠道籌措資金，完善改造的政策指引和標準，加強對實(shí)施主體的指導和協(xié)調，有序推進(jìn)城中村舊貌換新顏和居民安居樂(lè )業(yè)，不斷增強人民群眾的幸福感、獲得感和安全感。（作者系中央財經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院教授）
摘自 《經(jīng)濟日報》 2023.10.24 易成棟
