今年以來(lái)，城中村改造按下“加速鍵”。住房和城鄉建設部近日表示，超大特大城市正積極穩步推進(jìn)城中村改造，分三類(lèi)推進(jìn)實(shí)施。
作為一個(gè)關(guān)乎多方利益的系統性民生工程和發(fā)展工程，當前在超大特大城市推進(jìn)城中村改造的背景是什么？怎么改？難點(diǎn)在哪兒？“新華視點(diǎn)”記者就此采訪(fǎng)了業(yè)內專(zhuān)家學(xué)者。
為什么改？
今年以來(lái)，城中村改造備受關(guān)注。4月28日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì )議提出“在超大特大城市積極穩步推進(jìn)城中村改造”的要求；7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在超大特大城市積極穩步推進(jìn)城中村改造的指導意見(jiàn)》，并召開(kāi)電視電話(huà)會(huì )議進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)部署。
近日，住房和城鄉建設部對城中村改造提出了具體政策落實(shí)措施，分三類(lèi)推進(jìn)實(shí)施：一類(lèi)是符合條件的實(shí)施拆除新建，另一類(lèi)是開(kāi)展經(jīng)常性整治提升，第三類(lèi)是介于兩者之間的實(shí)施拆整結合。
城中村被稱(chēng)為“都市里的村莊”，兼具農村和城市的雙重特征，是城市化發(fā)展過(guò)程中的歷史產(chǎn)物。
以上海市中心城區最大的城中村——普陀區紅旗村為例，586畝的土地上，曾聚集著(zhù)90家印刷廠(chǎng)、207個(gè)冷庫、9個(gè)大型初級集貿市場(chǎng)、1000多個(gè)攤位，這里人口復雜、群租遍地、違建密布，流動(dòng)人口多達6萬(wàn)人。
按照相關(guān)標準劃分，城區常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市，如北京、上海、廣州、深圳、成都、重慶、天津、武漢等；城區常住人口500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的城市為特大城市，如青島、合肥、杭州、長(cháng)沙、南京、東莞等。全國總計有20余個(gè)城市屬于超大特大城市范疇。
“我國超大特大城市吸納了大量外來(lái)人口，這些群體有相當一部分租住在城中村。盡管城中村租房成本較低，但是普遍缺乏必要的基礎設施、公共服務(wù)，尤其是在衛生安全、社會(huì )治理等方面存在諸多隱患?！闭憬I(yè)大學(xué)中國住房和房地產(chǎn)研究院院長(cháng)虞曉芬說(shuō)。
上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院院長(cháng)嚴榮表示，推進(jìn)城中村改造，一方面可對經(jīng)濟穩增長(cháng)發(fā)揮積極作用，成為擴大內需的重要拉動(dòng)點(diǎn)，產(chǎn)生超過(guò)十萬(wàn)億元的直接投資，并拉動(dòng)家具家電、餐飲服務(wù)、紡織品等多方面的消費；另一方面可優(yōu)化城市空間布局，進(jìn)一步提升城市治理水平。
怎么改？
“城中村產(chǎn)權結構、人員構成、空間分布、歷史遺存等具有高度復雜性，這次改造提出拆除新建、整治提升、拆整結合三類(lèi)改造模式?！睆V東省住房政策研究中心副主任李宇嘉說(shuō)，具備條件的，即資金能平衡、群眾改造意愿強烈、土地及物業(yè)權屬清晰的城中村將實(shí)施拆除新建；不具備條件的，不硬上，以守住安全底線(xiàn)為原則，常態(tài)化開(kāi)展整治提升，逐步解決問(wèn)題的基礎上再實(shí)施改造。
在改造方式上，當前城中村改造特別強調要將村民合法權益保障與先謀后動(dòng)相結合。
虞曉芬說(shuō)，新政著(zhù)重強調在大部分村民同意的情況下方可實(shí)施改造。改造前，地方政府要先做好產(chǎn)業(yè)先行搬遷、人員妥善安置、歷史文化風(fēng)貌保護和落實(shí)資金等前期謀劃工作。改造時(shí)，應先行安排安置房項目供地和建設，確保安置房在合理工期內建成，品質(zhì)不低于商品住房水平，配套基礎設施和公共服務(wù)設施與安置房規劃、設計、報批、建設、交付使用“五同步”，切實(shí)保障好村民利益。
“城中村是高度復雜的社會(huì )綜合體，改造后應該保持多樣化的業(yè)態(tài)?！敝袊鞘幸巹潓W(xué)會(huì )副理事長(cháng)趙燕菁說(shuō)，城中村本身是一個(gè)產(chǎn)業(yè)空間，其業(yè)態(tài)不是預先規劃，而是隨市場(chǎng)需求變化而不斷變化。城中村改造要注重產(chǎn)業(yè)導入和培育孵化，努力發(fā)展各種業(yè)態(tài)。
拼版照片：上圖為2023年8月3日拍攝的改造后的安徽省合肥市瑤海區安拖東村及新莊城中村改造項目（無(wú)人機照片）；下圖為2015年3月拍攝的改造前的安拖東村及新莊城中村舊貌。新華社發(fā)（解琛 攝）
李宇嘉說(shuō)，過(guò)去的城中村改造由市場(chǎng)化主導，挑肥揀瘦，經(jīng)濟價(jià)值高的被納入改造計劃，而歷史遺留問(wèn)題多、安全風(fēng)險隱患大的卻被留置?！斑@一次，全部城中村都要納入改造范圍，征拆時(shí)不能只算經(jīng)濟賬，只征收經(jīng)濟價(jià)值高、問(wèn)題少的地塊，而是要不分好壞全部征收，徹底解決城中村問(wèn)題，并防止出現新的城中村?！?
本次城中村改造，要求原則上應當按一定比例建設保障性住房。
對此，趙燕菁表示，目前城中村在城市中承擔的一個(gè)重要功能，就是給流動(dòng)人口提供租賃性保障房，城中村事實(shí)上成為保障房體系中的有機組成部分?！叭绻脑旌筮@部分保障房供給減少了，流動(dòng)人口的居住環(huán)境惡化，租金更高，那就沒(méi)有實(shí)現城中村改造的初衷。因此，必須在改造方案中按一定比例建設保障房作為補償?！?
改造要注意哪些問(wèn)題？
在采訪(fǎng)中，專(zhuān)家普遍認為，推進(jìn)城中村改造要特別注意三個(gè)問(wèn)題：
一是拆遷安置問(wèn)題。虞曉芬說(shuō)，超大特大城市遺留的城中村，違章建筑多、人口密集、產(chǎn)權關(guān)系復雜，是改造難度大的“硬骨頭”，其拆遷、補償等問(wèn)題十分復雜，矛盾和不確定性因素較多。
記者在各地采訪(fǎng)了解到，在超大特大城市的城中村里，各種經(jīng)濟活動(dòng)幾乎應有盡有。
“現實(shí)中，城中村在與城市其他功能長(cháng)期互動(dòng)中，形成了功能的互補。簡(jiǎn)單‘切除’城中村，城市其他部分也會(huì )隨之失能。對此要特別慎重?！壁w燕菁說(shuō)。
趙燕菁認為，改造伊始，就要對城中村承擔的城市功能進(jìn)行認真調研和分析。如果沒(méi)有找到對這些功能的替代途徑，就不要貿然采取“切除”手術(shù)，此時(shí)應采用“微創(chuàng )”的保守療法。
二是資金平衡與籌措問(wèn)題。虞曉芬說(shuō)，遺留的城中村建筑密度大、安置成本高，特別是在目前超大特大城市外圍房地產(chǎn)市場(chǎng)仍然較為低迷的環(huán)境中，相較過(guò)去，城中村改造后出讓土地的價(jià)值下降，必然會(huì )增加社會(huì )化資本的籌措難度。
“城中村改造如何啃‘硬骨頭’，關(guān)鍵還是改造資金怎么平衡?！崩钣罴握f(shuō)，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的指導意見(jiàn)提出，鼓勵實(shí)施區域統籌和成片開(kāi)發(fā)，改造項目土地四至范圍可擴大至周邊少量低效用地，允許集體土地和國有土地整合、置換?！耙簿褪钦f(shuō)，各地政府可以將過(guò)去單一城中村改造的‘小平衡’變?yōu)槠瑓^綜合改造的‘大平衡’，以豐補歉、以肥補瘦?！?
趙燕菁說(shuō)，城中村改造必須創(chuàng )新改造模式，尋求多樣的融資渠道，鼓勵和支持民間資本參與，其中特別重要的是原物業(yè)所有者的參與。
三是標準和規范約束。一些不具備拆遷條件的城中村，實(shí)施局部拆建和綜合整治，要求按照文明城市標準整治提升和實(shí)施管理，這對于一些住房質(zhì)量較差、標準較低、整治成本高，且部分住房產(chǎn)權模糊、手續不全的城中村，具有挑戰性。
“城中村改造需要先謀后動(dòng)、統籌兼顧、整體謀劃、積極穩步推進(jìn)，以新思路新方式破解城中村改造中賬怎么算、錢(qián)怎么用、地怎么征、人和產(chǎn)業(yè)怎么安置等難題，探索出一條新形勢下城中村改造的新路子?！敝袊康禺a(chǎn)估價(jià)師與房地產(chǎn)經(jīng)紀人學(xué)會(huì )會(huì )長(cháng)柴強說(shuō)。
摘自 新華視點(diǎn) 2023.10.18 記者 王優(yōu)玲 鄭鈞天
