近年來(lái)，多地出臺城市更新條例
城市更新 中國在行動(dòng)
黨的二十大報告提出，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。
改革開(kāi)放以來(lái)，中國經(jīng)歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進(jìn)程。今天，中國城市發(fā)展進(jìn)入了由大規模增量建設轉為存量提質(zhì)改造和增量結構調整并重的階段。越來(lái)越多的城市通過(guò)立法，積極推進(jìn)城市更新，不斷滿(mǎn)足人民群眾對城市宜居生活的新期待。
中國城鎮化發(fā)展到了關(guān)鍵階段
“看比賽直播時(shí)，運動(dòng)員身后就是有北京冬奧會(huì )標志的冷卻塔，遠處還有連綿的西山，簡(jiǎn)直太美了！”在擁有“雙金福地”美譽(yù)的首鋼滑雪大跳臺前，市民劉阿姨和老伴正在找合適的角度自拍。正是在此地，2022北京冬奧會(huì )期間，中國滑雪運動(dòng)員谷愛(ài)凌、蘇翊鳴斬獲兩枚金牌。
始建于1919年的首鋼園，曾是首鋼集團的核心生產(chǎn)區。北京申辦2008年奧運會(huì )成功后，為了兌現綠色北京、綠色奧運的莊嚴承諾，首鋼實(shí)施了史無(wú)前例的鋼鐵大搬遷。鋼花飛濺的場(chǎng)景不再，留下的是一片高爐與煙囪。
如今走進(jìn)首鋼園，鋼鐵工業(yè)風(fēng)與冬奧元素完美融合。無(wú)人駕駛、書(shū)店展覽、咖啡美食、音樂(lè )電競、多樣論壇……昔日的“工業(yè)銹帶”變成“生活秀帶”，洋溢著(zhù)別樣的生機與活力。
“以前步道又窄又擠，只能擺下兩三張桌子，下水道等設施也不行，現在環(huán)境好太多了，游客絡(luò )繹不絕！”談到近兩年重慶山城巷的改造，在這里開(kāi)了30多年火鍋店的老板印波十分滿(mǎn)意。
山城巷依山而建、沿崖而上，歷經(jīng)百年滄桑。通過(guò)環(huán)境美化和設施完善，一個(gè)既有文化味、又富現代感的山城巷出現在大家眼前。印波的火鍋店規模也擴大至十幾桌，“節假日忙不過(guò)來(lái)，還得臨時(shí)請服務(wù)員?！?
一段時(shí)間以來(lái)，江蘇省蘇州市北寺塔旁的一條小巷吸引了不少人打卡。這條小巷名為塔影弄，相傳在夕陽(yáng)西下時(shí)，北寺塔的塔影會(huì )投射到小巷內?？涩F實(shí)中，在弄里住了幾十年的老街坊都覺(jué)得小巷名不符實(shí)。居民徐阿姨坦言：“以前‘塔影入弄’沒(méi)處看，只有老舊、破亂的巷子?！?
隨后，當地對塔影弄進(jìn)行了改造提升。為了讓小巷更名副其實(shí)，還聘請專(zhuān)業(yè)團隊以燈影、光電等藝術(shù)手法，再現“塔影入弄”景觀(guān)。
首鋼園工業(yè)遺產(chǎn)再利用，山城巷“微改造”，蘇州“塔影入弄”回歸，都是近年中國推進(jìn)城市更新的縮影。
何為“城市更新”？華南理工大學(xué)副教授巫喜麗認為，城市更新，主要是指在城鎮化發(fā)展接近成熟期時(shí)，通過(guò)維護整建拆除、完善公共資源等合理的“新陳代謝”方式，對城市空間資源重新調整配置，使之更好滿(mǎn)足人的期望需求、更好適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)際。
從國際經(jīng)驗和發(fā)展規律看，城市在快速發(fā)展過(guò)程中，往往面臨“城市病”：市政基礎設施老化、交通擁堵、環(huán)境污染、歷史建筑數量多改造難度大……
當前，中國常住人口城鎮化率已超64%，一些東部沿海城市甚至超過(guò)70%?！鞍凑帐澜绯擎偦幝?，一般城鎮化到80%左右就會(huì )進(jìn)入平臺期?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系主任王偉指出，中國城鎮化發(fā)展到了關(guān)鍵階段，需要通過(guò)城市更新實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展。
嚴控大拆大建，鼓勵微改造
黨的十九屆五中全會(huì )作出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”的重要決策部署，將其列為“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要的重大工程項目。
推進(jìn)城市更新，離不開(kāi)法治保障。近年來(lái)，多地出臺條例，規范城市更新活動(dòng)?！侗本┦谐鞘懈聴l例》將自2023年3月1日起施行，《上海市城市更新條例》已于2021年9月1日起施行，《深圳經(jīng)濟特區城市更新條例》已于2021年3月1日起施行……
記者梳理發(fā)現，各地條例內容雖各有側重，但老舊小區改造都是立法關(guān)注焦點(diǎn)?！侗本┦谐鞘懈聴l例》規定，實(shí)施老舊小區綜合整治改造，應開(kāi)展住宅樓房抗震加固和節能綜合改造，整治提升小區環(huán)境，改善小區居住品質(zhì)。若加裝電梯，應由業(yè)主表決確定，業(yè)主可依法確定費用分攤、收益分配?！渡钲诮?jīng)濟特區城市更新條例》提出，舊住宅區可采取整飾建筑外觀(guān)、加建電梯、增設停車(chē)位等措施實(shí)施綜合整治，并可按規定啟用物業(yè)專(zhuān)維資金。
搬遷工作是城市更新行動(dòng)的重要內容?！爸灰粦?hù)不同意，項目就停擺”的難題如何化解？
《深圳經(jīng)濟特區城市更新條例》創(chuàng )設了“個(gè)別征收+行政訴訟”機制——舊住宅區城市更新項目個(gè)別業(yè)主經(jīng)行政調解后仍未能簽訂搬遷補償協(xié)議時(shí)，為維護和增進(jìn)社會(huì )公共利益，推進(jìn)城市規劃實(shí)施，區人民政府可對未簽約部分房屋實(shí)施征收。被征收人不服，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。若被征收人在法定期限內既不申請行政復議或提起行政訴訟，又不搬遷，由區人民政府向法院申請強制執行。
以往城市更新過(guò)程中，一些地方沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設方式，出現大拆大建的傾向。如今在各地立法中，嚴控大拆大建、鼓勵微改造成為城市更新的重要原則?！侗本┦谐鞘懈聴l例》明確指出，本市城市更新活動(dòng)不包括土地一級開(kāi)發(fā)、商品住宅開(kāi)發(fā)等項目。
嚴控大拆大建，才能留住城市的文化與記憶?！俺鞘懈虏粌H是物質(zhì)空間的更新，還包括傳承歷史文化等精神層面的內容?！敝袊鞘幸巹澰O計研究院院長(cháng)王凱說(shuō)。
重視歷史文化保護，是各地城市更新立法“標配”?！侗本┦谐鞘懈聴l例》提及修繕修建平房院落時(shí)，強調“加強歷史文化保護，恢復傳統四合院基本格局”?！渡虾Ｊ谐鞘懈聴l例》提出，因歷史風(fēng)貌保護需要，建筑容積率受限的，可按照規劃異地補償；新增不可移動(dòng)文物、優(yōu)秀歷史建筑及需保留的歷史建筑的，可給予容積率獎勵?！渡钲诮?jīng)濟特區城市更新條例》鼓勵實(shí)施主體參與文物、歷史風(fēng)貌區、歷史建筑的保護、修繕和活化利用及古樹(shù)名木的保護工作。
充分調動(dòng)各方參與積極性
華東政法大學(xué)中國法治戰略研究院副研究員孫煜華長(cháng)期關(guān)注城市更新行動(dòng)。他認為，各地結合本地實(shí)際作出有針對性的規定，但也都秉持了一個(gè)原則：政府在掌握城市規劃權的基礎上，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，充分調動(dòng)各方參與積極性。
在首佳顧問(wèn)咨詢(xún)（北京）集團有限公司首席分析師陳潔瓊看來(lái)，北京的“勁松模式”是目前老舊小區改造可復制可推廣的一個(gè)案例。
啥是“勁松模式”？簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是將小區公共空間利用經(jīng)營(yíng)與物業(yè)服務(wù)打包，社會(huì )資本通過(guò)投資改造，獲得小區公共空間和設施經(jīng)營(yíng)權，提供物業(yè)服務(wù)和增值服務(wù)。
引入社會(huì )資本，帶來(lái)“勁松模式”的成功。但實(shí)踐中，如何引導社會(huì )資本參與并發(fā)揮作用，一直是難題。
“城市更新項目具有業(yè)態(tài)多、投資高、周期長(cháng)、利潤低等特點(diǎn)，要更加注重運用政策集成和政策創(chuàng )新的手段解決社會(huì )資本參與積極性不高、路徑不暢等問(wèn)題?！标悵嵀傉f(shuō)。
為調動(dòng)市場(chǎng)主體積極性，《北京市城市更新條例》列出一系列激勵保障舉措，如建筑規模激勵、用途轉換和兼容使用、國有建設用地配置方式、彈性年期供應與土地續期等，并明確了政府在資金、稅收、金融等方面的支持政策?！渡虾Ｊ谐鞘懈聴l例》也鼓勵創(chuàng )新土地供應政策，激發(fā)市場(chǎng)主體參與城市更新活動(dòng)的積極性。
公眾參與同樣是推進(jìn)城市更新的重要一環(huán)。在城市發(fā)展各階段，形成了各種類(lèi)型的產(chǎn)權和利益關(guān)系，多元利益主體之間的協(xié)調平衡成為必然。
上海和深圳在城市更新條例中提出建立健全公眾參與機制，充分保障公眾知情權、參與權和監督權。北京提到建立健全協(xié)商共治機制，包括編制城市更新專(zhuān)項規劃向社會(huì )公開(kāi)，政府應依法履行重大行政決策程序，暢通公眾參與渠道等。
有人說(shuō)，城市更新的過(guò)程可以視為摸清城市家底的過(guò)程。摸清城市家底的一個(gè)重要路徑，就是開(kāi)展城市體檢。有專(zhuān)家建議，政府相關(guān)部門(mén)應有序開(kāi)放涉及城市品質(zhì)提升的數據資源，引領(lǐng)社會(huì )力量基于數據分析，積極開(kāi)展城市診斷和品質(zhì)評估，提出建設性意見(jiàn)。
讓城市更健康、更安全、更宜居，是城市更新的目標所向。但推進(jìn)城市更新，并非越快越好。
“城市更新是一個(gè)‘新陳代謝’的過(guò)程，需要綜合研究和長(cháng)遠規劃，切不可急功近利。片面強調數量與速度，將給城市帶來(lái)?yè)p失?！睆V東工業(yè)大學(xué)建筑與城市規劃學(xué)院教授謝滌湘表示，要重視更新的質(zhì)量和人文關(guān)懷，根據更新區域特點(diǎn)，制定適當目標、采取適宜方式，用“繡花功夫”提升城市品質(zhì)。（記者 史志鵬）
